Artikelen

Moet de Tweede Kamer zichzelf onderzoeken?

De heren Dijkstra en Van der Meer (Instituut Bestuurskunde, Universiteit Leiden) kijken kritisch naar het parlement en de rechterlijke macht. Het kan beter en duidelijker. Nieuwsgierig naar hun opvattingen? Lees hier verder!

Commissie toeslagen

De Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag: een terecht onderzoek maar niet in handen van de Tweede Kamer zelf

 

Mr.dr. G.S.A. Dijkstra

Prof.dr. F.M. van der Meer

Instituut bestuurskunde Universiteit Leiden

 

Het harde rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK)

Vrijdag 15 januari 2021 heeft het kabinet Rutte III haar ontslag aangeboden aan de Koning, nadat een dag eerder (voormalig) partijleider Asscher bekend maakte terug te treden als partijleider en lijsttrekker van de Partij van de Arbeid. Het heeft uiteraard alles te maken met het harde rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslagopvang (POK). Over dit rapport is in de media al veel geschreven. Onder andere door prominenten zoals de oud-president van de Hoge Raad (Corstens), oud-secretaris-generaal en lid van de Raad van State (Hoekstra) en oud-vicepresident van de Raad van State (Tjeenk Willink). De diversiteit aan reacties op het rapport is omvangrijk. Reacties hebben van doen met de aard en werkwijze van de commissie en sommige reacties worden gebruikt als een zogeheten window of opportunity om oude dierbare ideeën te relanceren. Laten we allereerst spreken over de kritiek die in het rapport over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt uitgesproken, omdat het hier lijkt of de Kamer de leer van de Trias Politica geweld aan doet. Daarna komen wij te spreken in deze affaire over de positie van de Tweede Kamer en de zuiverheid van de rol van een parlementaire ondervragingscommissie.

Het (Parlementaire) oordeel over de bestuursrechter en de Trias Politica

Eén van de meest opvallende aspecten van het rapport van de commissie is het harde oordeel over de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vele jaren de uitvoeringspraktijk van de belastingdienst geaccordeerd. De argumentatie was dat de wetgeving daartoe dwong. Echter in 2019 ging de Afdeling bestuursrechtspraak ‘om’ (zoals dat onder juristen heet) en kwam tot een totaal ander oordeel. Het voert hier te ver de zeer complexe juridische merites hiervan te bespreken, maar de Groningse hoogleraar Bert Marseille is daar in zijn verhoor uitgebreid op ingegaan (na een eerder commentaar, annotatie, in de bestuursrechtelijke vakpers). Het is inderdaad vreemd. Jarenlang heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat de Afdeling bestuursrechtspraak niet anders kan oordelen, en dan in 2019 komt een ander oordeel. Ongebruikelijk is het trouwens niet dat rechters ‘om’ gaan. Dat geldt niet enkel voor de Afdeling bestuursrechtspraak, maar voor alle hoogste rechters die wij in Nederland kennen. Dat geldt zeker ook voor de Hoge Raad. Het bekendste voorbeeld onder juristen van het ‘omgaan’ van de Hoge Raad is het arrest Lindenbaum-Cohen (1919) waar de Hoge Raad afstand neemt van het eerdere standpunt dat al het recht in de wet staat, daarmee het ongeschreven recht erkennend. Opvallend is vooral de scherpe aanval van de commissie op de Afdeling bestuursrechtspraak, ook omdat de aanval komt van een parlementaire (ondervragings)commissie. Alhoewel Nederland geen strikte scheiding tussen rechterlijke, uitvoerende en wetgevende macht kent (wetgevende en uitvoerende macht zijn nauw met elkaar verbonden), staat wel de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht centraal in ons staatsbestel en in het internationale recht (waaronder artikel 6 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens). Het is dan ook niet gebruikelijk dat leden van het parlement kritiek uitoefenen op rechters. Natuurlijk zijn er ook in het parlement uitzonderingen te vinden, maar de mainstream opvatting is dat het parlement zich niet moet bemoeien met de inhoud van de uitspraken van rechters. Mochten parlement en regering van mening zijn dat bepaalde jurisprudentie van een hoogste rechter onjuist en onacceptabel is, dan geldt de koninklijke weg. De koninklijke weg is dat de wetgever met nieuwe wetgeving komt om de jurisprudentie van de rechter te corrigeren. En dat gebeurt ook met enige regelmaat. Echter in de toeslagenaffaire is deze koninklijke weg niet bewandeld. Opvallend is dan ook de mededeling van Asscher ter toelichting van zijn aftreden als partijleider van de Partij van de Arbeid. Hij stelde dat het terugvorderingsbeleid van de belastingdienst ‘onrechtmatig’ was. Een vreemde opmerking (zeker van een gepromoveerd jurist), niet alleen vanwege het feit dat hijzelf mede politiek verantwoordelijk was, maar ook omdat tot 2019 het terugvorderingsbeleid van de belastingdienst werd geaccordeerd door de hoogste rechter, namelijk de Afdeling bestuursrechtspraak. Onrechtmatig is juridisch dan ook een zeer vreemde term, onrechtvaardig zou uiteraard een veel betere term zijn geweest. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, Van Ettekoven, heeft inmiddels gereageerd, onder andere door een uitgebreid interview in Trouw.  Hij bedoelt waarschijnlijk, dat oude jurisprudentie nog eens kritisch beschouwd wordt. Dat lijkt logisch, ook zonder een parlementaire ondervragingscommissie.

Het is de taak van de wetgever de algemene regels op te stellen en de rechter om de uitvoering van die regels te toetsen. En natuurlijk is daarbij een kritische opstelling en interpretatie van de rechter gewenst. En ja, de Afdeling bestuursrechtspraak had binnen de marges van de wet, kritischer kunnen zijn, het ‘omgaan’ in 2019 maakt duidelijk dat dit tot de mogelijkheden behoorde. Maar helaas kennen wij in Nederland geen Constitutioneel Hof (zoals in Duitsland) of zelfs een Grondwettelijke toetsing van wetgeving afkomstig van de wetgever (in formele zin) die wetgeving zelf kan toetsen aan de Grondwet. In het Parlementaire debat is daar nu wel voor gepleit, maar het is maar de vraag wat daar, en van andere voorstellen, terecht komt wanneer de rust wederkeert.

De insteek van de ondervragingscommissie en de rol van de Kamer

Een ander aspect dat wij willen belichten, betreft de rol van de Tweede Kamer zélf. Dit aspect hangt overigens nauw samen met de eerdere aspecten die wij hierboven aan de orde hebben gesteld. In een ingezonden brief in de Volkskrant van een aantal dagen geleden, ging de Tilburgse emeritus-hoogleraar Verbon in op de rol van CDA Tweede Kamerlid Pieter Omtzigt. Omtzigt pleitte vele jaren geleden voor een stelsel van kindertoeslagen waarbij vrij snel de toeslagen toegekend en uitbetaald zouden moeten worden. In de praktijk betekende dit dat pas later gecontroleerd kon worden of dit terecht was. Het systeem heeft geleid tot vele signalen over fraude (de zogenaamde Bulgarenfraude). Wederom was het Omtzigt die in de Tweede Kamer actief was op dit dossier. Omtzigt pleitte voor een harde aanpak. Jaren later werd duidelijk waar dit beleid toe geleid had. Omtzigt wierp zich (naast Renske Leijten) op als pleitbezorger voor de gedupeerde ouders. Het is ook volstrekt correct geweest dat Omtzigt geen lid van de ondervragingscommissie wilde worden. Leijten is wel lid geworden van de commissie. Leijten en de SP zijn trouwens wel consequent geweest over de kindertoeslagen. Maar ook hierbij speelt de vraag of het nu wel zo verstandig was dat Leijten lid werd van de ondervragingscommissie. Immers deze commissie had als taak te komen tot een feitenrelaas en had de bevoegdheid getuigen onder ede te verhoren. Wie de verhoren van de commissie heeft bekeken, zal het opvallen dat de commissie hiermee de nodige moeite had, om het maar eens zwak uit te drukken. Leijten wierp op een bepaald moment een getuige voor “hypocriet’’ te zijn. Een opmerking die in een parlementair debat wellicht iets gebruikelijker is, maar niet in een verhoor van een getuige. De termen die wij hier hanteren zijn trouwens bewust, formeel worden er door de ondervragingscommissie getuigen onder ede verhoord. Een rechter zou terecht van vooringenomenheid beschuldigd kunnen worden en gewraakt kunnen worden. En natuurlijk, de parlementaire ondervragingscommissie is geen rechter. Die vergelijking gaat hier mank. Maar - en dat is een essentieel punt - de ondervragingscommissie heeft wel soortgelijke bevoegdheden als een rechter (rechter-commissaris). Nog los van Omtzigt en Leijten. De (vrijwel) gehele Tweede Kamer heeft voor de wetgeving gestemd die heeft kunnen leiden tot de toeslagenaffaire. Eigenlijk verwijt de ondervragingscommissie (als commissie van de Tweede Kamer) de bestuursrechter niet kritisch genoeg te zijn geweest op de producten van de wetgever, waar de Tweede Kamer zelf onderdeel van vormt! En (vrijwel) de gehele Tweede Kamer heeft aangedrongen op een strenge aanpak van al dan niet vermeende fraude. Stemverhoudingen en debatten in de Tweede Kamer zijn uiteraard eenvoudig via internet te raadplegen.

De slager en het eigen vlees

Dit brengt ons tot het meest essentiële punt in ons betoog. De Tweede Kamer (maar ook de Eerste Kamer) was intensief betrokken bij de kinderopvangtoeslagenaffaire. Dat juist een ondervragingscommissie uit de Tweede Kamer dit onderzoek (nogmaals: verhoor van getuigen onder ede!) uitvoert, is dan ook niet objectief en onafhankelijk. In zowel de verhoren als het rapport komt een objectieve en onafhankelijke houding zeker niet naar voren. Opvallend is dat geen Kamerleden zijn verhoord in hun hoedanigheid van lid van de Tweede Kamer. Pieter Omtzigt is niet verhoord. Asscher is alleen verhoord in zijn hoedanigheid als voormalig bewindspersoon. In het rapport van de ondervragingscommissie is de rol van de Tweede Kamer en individuele leden (en oud-)leden volstrekt onderbelicht. Dit geldt ook voor de conclusies, ook al gaan die verder dan een feitenrelaas. Niet enkel over de kinderopvangtoeslagenaffaire, maar ook over het wetgevingsproces als zodanig. Soms overhaast, soms de waan van de dag (zie de wisselende nadruk vanuit het parlement op kinderopvangtoeslagen). Terecht of ten onrechte, maar ons punt is dat het dan niet de Tweede Kamer zelf moet zijn die een dergelijk onderzoek verricht. Dat de rol van het parlement zélf daarbij nauwelijks aan de orde komt, is zeker opvallend te noemen. Wel bewindspersonen, ambtenaren en rechters. Maar de hand in eigen boezem is in het rapport om het zacht uit te drukken, zeer beperkt geweest. Tjeenk Willink heeft hier terecht op gewezen.

Taakopdracht

Een slotaspect dat wij willen belichten betreft de taakopdracht van de ondervragingscommissie. In deze taakopdracht stond – samengevat - dat de commissie de taak had te komen tot een feitenrelaas. Nu kan uiteraard een filosofische discussie worden gevoerd over wat nu feiten zijn. Daar willen wij nu niet op ingaan. Maar de conclusie van de commissie dat de beginselen van de rechtsstaat zijn geschonden, lijkt toch wel erg ver verwijderd van de opdracht te komen tot een feitenrelaas. Kortom de commissie heeft de taakopdracht wel erg ver opgerekt (om het aardig te formuleren), dan wel behoorlijk overschreden. En natuurlijk valt te begrijpen dat het hier een ernstige zaak betrof, maar juist dan zal een parlementaire ondervragingscommissie, zich moeten houden aan de taakopdracht om niet van eenzijdigheid en van onderzoeker, aanklager en rechter ineen te worden beschuldigd De geladenheid en zwaarte van de thematiek vraagt om een rustige aanpak en sereniteit van verslaglegging en presentatie om de (wellicht ten onrechte) suggestie van ”voor de bühne” spelen te vermijden. Er lijkt van oprechte verontwaardiging bij de leden van de commissie sprake te zijn, dat is alleszins te begrijpen, maar dit te laten doorklinken in de verhoren en het onderzoeksverslag is minder verstandig. Minder pathos kan de ernst van de situatie juist onderstrepen, waarbij Kamer en samenleving daaraan de conclusie verbinden

In eerdere publicaties in De Hofvijver hebben wij gewezen op de slager die zijn eigen vlees keurt. En wij hebben aangegeven dat het beter zou zijn een Onafhankelijke Raad voor het Overheidsfunctioneren in het leven te roepen, vergelijkbaar met de Onafhankelijke Raad voor de Veiligheid met de bevoegdheden die een parlementaire ondervragingscommissie heeft.   

 


Leven na het Parlement: Elida Tuinstra
03mei

Leven na het Parlement: Elida Tuinstra

Wat doen parlementariërs voor, in en na het parlement? Waar liggen hun drijfveren en wat doen zij daarmee? Hierover komt steeds een...