Vereniging van Oud-Parlementariërs

Nederland Tambour-maître in Brussel?

Onze positie in de EU doorgelicht

Nederland gaat ‘een voortrekkersrol spelen’ in de Europese Unie, aldus het regeerakkoord van VVD, D66, CDA en CU. Tambour-maître, waren we dat niet al? Van de zuinige landen, toch? Zeker, maar het huidige kabinet wil nu zelfs als chef d’équipe fungeren ‘voor en binnen een sterke en slagvaardige EU’. Dat is een opmerkelijk verschil in ambitie met de vorige kabinetten-Rutte. Wat is er veranderd? In Europa, in Nederland? Is onze politieke en diplomatieke status in de EU wel hoog genoeg om de hele fanfare achter ons aan te krijgen? Hoe sterk staan we eigenlijk in Brussel?

In algemene zin geldt Nederland als een welvarende, hoogontwikkelde, goed bestuurde en betrouwbare lidstaat. Als een van de oprichters heeft ons land een zeer lange ervaring met Europese besluitvorming. Nieuwe lidstaten gingen graag bij ons ‘in de leer’. Door alle uitbreidingen is onze relatieve invloed uiteraard verminderd. Eerst waren we één van de zes, nu van de zevenentwintig, met alle verschillen van dien.

Van begin af aan was Nederland pleitbezorger van de zogenoemde communautaire besluitvorming, met een sterke positie van de Commissie, het Europees Parlement en het Hof van Justitie. Het belang van een relatief klein land was hier beter mee gediend dan met intergouvernementele besluitvorming waarin grotere landen als Duitsland en Frankrijk kunnen domineren. Daarom waren regering en parlement lange tijd tegen een machtspolitieke opwaardering van de intergouvernementele Europese Raad (ER). Toch is dat precies wat de laatste jaren is gebeurd.

Europese Raad neemt heft in handen

 De ER heeft onmiskenbaar het heft in handen genomen, geconfronteerd met ernstige, opeenvolgende crises: ineenstorting van financiële markten, klimaatbedreiging, onbeheersbare migratiestromen, verdeling van de coronasteun en natuurlijk de oorlog in Oekraïne. Als reactie op de Russische agressie volgden drastische maatregen in de vorm van militaire en humanitaire bijstand en sancties tegen Rusland, ook al hadden die energietekorten tot gevolg. De regeringsleiders komen nu acht in plaats van vier keer per jaar bij elkaar.

Het gaat hier om politiek gevoelige onderwerpen, waar vaak grote (financiële) nationale belangen mee zijn gemoeid. Daarom willen de regeringen hierover alleen intergouvernementeel onderhandelen, dus met vetorecht. Wel worden de conclusies van de ER langs ‘communautaire’ weg via de Raden van vakministers omgezet in wetgeving, waardoor ook het Europees Parlement (EP) betrokken wordt. Tegelijkertijd heeft de (communautaire!) Commissie een prominente rol in de vorming van het Europese beleid. 

Voor Nederland komt het dus veel meer dan vroeger aan op het functioneren van de minister-president in de ER. Rutte is het langstzittende lid, samen met de Hongaar Orban, maar die heeft zichzelf gemarginaliseerd. Onze premier heeft volgens alle betrokkenen een goede reputatie als bemiddelaar en probleemoplosser opgebouwd: door zijn lange ervaring, vaardigheden en dossierkennis ‘opereert hij boven het Nederlands politieke gewicht’. Bovendien onderhoudt hij directe persoonlijke contacten met de belangrijkste spelers.

Nederland bijgedraaid?

De huidige Nederlandse Permanent Vertegenwoordiger (PV) Robert de Groot ziet in de nieuwe Nederlandse ambities geen wezenlijke beleidsverandering. Het is volgens hem meer een wijziging van toon dan van inhoud: ons nationale belang is immers hetzelfde gebleven. Zijn voorganger Ben Bot ziet dat anders: ‘Uit persoonlijke gesprekken met Rutte weet ik dat hij eerst op de euro sceptische lijn van Bolkestein zat, interne markt prima maar verder geen actieve bevordering van brede beleidsintegratie. Hij is helemaal bijgedraaid.’ Ook Marc Peeperkorn, die voor de Volkskrant de Europese Raad al jaren op de voet volgt, is heel stellig: ‘Rutte heeft het Europese licht gezien.’ Hoe dan ook, Nederland heeft nu op het hoogste Europese niveau een veel grotere actieve inzet op tal van terreinen, ook buiten de interne markt.

De hoofdrol in de ER blijft natuurlijk weggelegd voor Duitsland en Frankrijk. Zij nemen de initiatieven en als zij het eens zijn komen andere lidstaten er nauwelijks meer tussen. Ook Nederland niet. In de hoogoplopende discussie over het Corona Herstelfonds van 750 miljard (december 2020) ging Rutte er met de hand op de knip en de biografie van Chopin onder zijn arm met gestrekt been in: Nederland hoeft niet op te draaien voor het slechte beleid van andere lidstaten. Uiteindelijk kwam het fonds er toch, zij het met minder giften en meer leningen en met hardere voorwaarden. Rutte als onbuigzame onderhandelaar in plaats van vriendelijke bemiddelaar.

Positie vakministers

De opwaardering van de positie van de regeringsleiders betekent tegelijkertijd een degradatie van de Raad Algemene zaken waarin de BZ-ministers de ER voorbereiden. Minister-president Rutte heeft de facto de portefeuille Europese Zaken van zijn BZ-collega overgenomen. Deze ‘coup’ vond niet stiekem plaats (Australië!), maar wel tamelijk geruisloos. De taak van de Raad Algemene Zaken wordt nu in de praktijk vervuld door het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (Coreper). BZ bereidt de documenten voor, maar de raadadviseur EU van Rutte heeft net als de buitenlandse zogenoemde sherpa’s een grote vinger in de pap. De PV heeft dagelijks direct contact met de twee verantwoordelijke topambtenaren op BZ en AZ.

Ook de Raad waarin de BZ-ministers het Europees Buitenlands beleid bespreken heeft inmiddels een lage status. Gebrek aan daadkracht, verdeeldheid, zwakke Hoge Vertegenwoordigers en geringe betrokkenheid van de ministers zelf zijn hier mede debet aan. Onze inbreng in deze Raad geldt al jarenlang als beperkt.

Onze ministers van Financiën daarentegen hebben wel een opvallend actieve rol op het Europese podium. Sinds Nederland in 1991 permanent nettobetaler werd is hun opstelling in Brussel sterk verhard: vooral niet te veel overdrachtsuitgaven naar armere lidstaten. In Den Haag is het ministerie van Financiën ten koste van BZ dominant geworden in de Europese beleidsbepaling. Nederlandse ministers, van Zalm tot en met Hoekstra – met uitzondering van Wouter Bos – hebben in de EU nogal demonstratief elke indruk van een gepolijste diplomaat zorgvuldig vermeden. Ook smeedde minister Hoekstra de zogenoemde ‘Hanze coalitie’ met andere kleine zuinige landen, ook wel het verbond van dwergen genoemd[1]. Nederland heeft volgens Tom de Bruijn wel steeds een relatief sterke positie gehad in de Transportraad en de Landbouwraad: de partners erkenden de grote Nederlandse belangen in de sectoren.

De Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging

De Nederlandse diplomatie geldt in Brussel als zeer professioneel en effectief. Ook een uitgebreide Clingendael studie bevestigt dat de Nederland inbreng door experts wordt gezien als degelijk voorbereid, met goed gecoördineerde, duidelijke standpunten, voorspelbaar en betrouwbaar. De achtereenvolgende Nederlandse PV’s inclusief de huidige worden hogelijk gewaardeerd: kundig, inhoudelijk goed en met grote institutionele kennis. Actief als bemiddelaars en coalitiesmeders[2]. Volgens De Groot worden we informeel erkend als de ‘belangrijkste kleinere lidstaat’. Hij krijgt steeds als eerste van deze groep het woord.

De PV en zijn plaatsvervanger (Coreper II) nemen in het Nederlands staatsbestel een bijzondere positie in. Ook al zijn de ministers formeel verantwoordelijk, de resultaten van de ambtelijke onderhandelingen hebben in de praktijk een grote draagwijdte. In de coronatijd konden ministers niet fysiek samenkomen waardoor de rol van de PV’s in de Europese besluitvorming nog groter werd. De onderhandelaars ontvangen instructies uit Den Haag, maar in de ervaring van Tom de Bruijn moeten PV’s ‘voor een belangrijk deel los van de hoofdsteden kunnen opereren’. Ben Bot drukt zich nog krachtiger uit: ‘Ik ben vaak tegen het Nederlandse standpunt ingegaan. Nú een kniebuiging voorkomt erger en verhoedt dat we in andere dossiers een zware tol betalen. Na een jaar of vijf, zes ken je alle handigheden.’

Politieke halsstarrigheid en zuinigheid

Toch ontbreekt het niet aan kritiek van partnerlanden. Nederland wordt gebrek aan flexibiliteit en sympathie voor en empathie met andere lidstaten verweten[3]. Vooral de ‘zuinigheid van een rijk land’ wordt bepaald niet alom gewaardeerd. Ruttes verzet tegen het Corona Herstelfonds wekte grote irritatie. Het ontbreken van diplomatieke buigzaamheid wordt wel geweten aan de kritischer betrokkenheid van de Tweede Kamer. Deze bespreekt met de regering de Nederlandse inzet en wee je gebeente als in de Raad iets anders wordt besloten. Dit maakt het voor onze onderhandelaars erg lastig om de eerdere lenigheid van Ben Bot consequent vol te houden. Volgens Marc Peeperkorn (en zijn journalistieke collega’s) heeft de Tweede Kamer te weinig kennis van de EU. PV De Groot wijst er echter op dat onze Tweede Kamer formeel tot de best geïnformeerde parlementen van de EU behoort. Het lijkt wel hem gewenst dat de Kamer ook tijdens het onderhandelingsproces wordt ingelicht over het verloop, zodat er een realistische verwachting ontstaat omtrent het eindresultaat. Opvallend genoeg onderhouden de PV en zijn staf intensieve contacten met de Nederlandse EP-leden, vanwege hun medebeslissingsrecht, maar worden TK-leden zelden in Brussel gesignaleerd.

Nieuwe verhoudingen na de Brexit

 De ingrijpende gebeurtenissen van de afgelopen jaren op ons continent hebben de EU onmiskenbaar veranderd. Corona, klimaat, Oekraïne, energie, migratie en vooral de verdeling van de lasten hebben een zware wissel getrokken op de Europese samenwerking. Tegelijkertijd is er een breed gedragen Europees verantwoordelijkheidsgevoel ontstaan om de problemen gezamenlijk aan te pakken. Er is onmiskenbaar sprake van een nieuwe dynamiek. De eerdere vanzelfsprekendheid van vrede in Europa en de energie-afhankelijkheid van Rusland worden nu gezien als naïef. Lidstaten hebben ‘traditioneel’ beleid plots ingrijpend aangepast (Duitsland: defensie, energie, Polen: immigratie). Midden Europese landen zijn nu ‘volwaardig lid’. Een meer autonoom Europees veiligheidsbeleid krijgt zelfs Nederlandse steun. De interne machtsverhoudingen in de EU zijn echter bovenal gewijzigd door het vertrek van het Verenigd Koninkrijk.

Volgens Caroline de Gruyter heeft vooral de Brexit ‘het politieke spel in Brussel compleet veranderd. Ook de Nederlandse positie is totaal anders. We moesten wel. Ons land was na het referendum verweesd. Nederland stond vóór Brexit vaak met de rug naar Berlijn en keek naar Londen. Na Brexit ging dat niet meer. Nu kijkt Nederland naar Berlijn en staat met de rug naar Londen.’ Zij onderkent drie stromingen: legalisme (Duitsland), etatisme (Frankrijk) en liberalisme: (Nederland, VK). ‘De Britten waren onze belangrijkste bondgenoten waar het ging om vervolmaking van de interne markt. Bovenal wisten we ons in de rug gesteund als we voorstellen op andere terreinen wilden pushen of verwerpen.’ Robert de Groot noemt Brexit ‘een echte gamechanger met consequenties waar we nog steeds mee worstelen’. Hij zegt vooral de Britse ambtelijke steun te missen: ‘Even Londen bellen is er helaas niet meer bij.’ Marc Peeperkorn: ‘Afgezien van de interne markt toonde Nederland weinig belangstelling voor positieve integratie.’ Uit zijn dagelijkse contacten met PV’s van andere landen en Commissie-ambtenaren blijkt ‘brede opluchting dat het destructieve VK niet meer meedoet’.

Rutte daarentegen nam Cameron zijn Brexit referendum heel kwalijk. Eigenlijk leunde Nederland veel zwaarder op het VK van de conservatieve en eurosceptische Cameron en Johnson dan verwacht mag worden van coalitiekabinetten. Het Nederlands Europabeleid van de laatste decennia was blijkbaar vooral VVD-beleid. Achtergrond hiervan was de electorale concurrentie van de euro kritische partijen van Fortuyn en Wilders. Toenemende weerstanden tegen ‘het buitenland en Europa’ konden niet straffeloos genegeerd worden. Waarom hebben de meer Europees gezinde coalitiepartners dit laten gebeuren?

De onontkoombare vraag is nu: hoe valt de alom erkende reputatie van de minister-president en de PV als gewaardeerde bemiddelaars te rijmen met de nauwe band met het destructieve VK? Verzoenen en dan zelf nee zeggen? Robert de Groot zegt hierop: ‘Uiteindelijk wordt Nederland nog steeds gezien als een constructieve partner. Wij hangen nooit achterover en zeggen wij willen dit niet, maar wij hebben duidelijke ideeën wat we wél willen’.

Tot slot

De aangekondigde nieuwe voortrekkersrol duidt op een gewijzigde inzet van Nederland in Brussel: constructief en ambitieus. Meer dan de vorige kabinetten is het huidige ervan overtuigd dat de aard van de actuele problemen een intensieve Europese samenwerking op een breed terrein noodzakelijk maakt. Het opkomend nationalisme en de recente groei van anti-Europese partijen beletten de Europese regeringen niet om te doen wat nodig is en dat besef is nu blijkbaar ook doorgedrongen tot het kabinet Rutte IV als collectief. De VVD en het CDA-fracties gaan hierin mee. Tegelijkertijd zijn de verhoudingen in het kabinet anders dan voorheen. D66 had als tweede partij een sterke positie bij de formatie. Opmerkelijk dat ook de CU het hoge Europese ambitieniveau onderschrijft. 

Tegelijkertijd is het zeer de vraag of Nederland zichzelf wel openlijk tot voortrekker moet benoemen. In Berlijn en Parijs zal deze aankondiging in het beste geval tot hilariteit hebben geleid: wat krijgen we nou, moeten wij achter Den Haag aan gaan lopen? Nederlands gezag als grootste van de kleinere landen is natuurlijk onvoldoende om deze pretentie waar te maken.

Het vertrek van het VK maakt het voor Nederland mogelijk en noodzakelijk om niet langer in de louter-interne-markt-stand te blijven hangen. De ruimte die het VK achterlaat zet veel lidstaten aan om zich een sterkere strategische positie te verwerven. Juist ook Nederland intensiveert nu de bilaterale relaties in de gehele EU. De grote vraag is in hoeverre bondgenootschappen ‘structureel’ kunnen zijn. Het ziet er meer naar uit dan we per onderwerp naar coalities moeten zoeken. Ook verdient het voor Nederland overweging om niet altijd haantje de voorste te willen zijn maar vaker de kat uit de boom te kijken. Koos Angela Merkel ook niet dikwijls pas op het laatste moment positie?

Hoe dan ook, het is voor ons land bovenal van belang om de relaties met Berlijn en Parijs te optimaliseren. Vooral de betrekkingen met onze oosterburen moeten vanuit politiek strategisch perspectief hoognodig verder verbeterd worden. Het machtspolitieke belang van Duitsland is te lang ondergeschikt gemaakt aan onze ideologische vriendschap met het VK. Met het ‘protectionistische’ Frankrijk onderhielden we als vrijhandelsland traditioneel afstandelijke relaties. Na de Brexit zijn de verhoudingen wel verbeterd, maar van Macrons vergezichten op financieel-monetair gebied krijgt Rutte blijkbaar nog steeds pijn in de ogen.

Om maximale invloed uit te oefenen heeft Nederland behalve uitstekende diplomaten ook vrienden nodig in de EU. Wie vraagt, moet ook wat geven. De reputatie van inflexibiliteit en gebrek aan empathie doet ons in dit licht geen goed. Het lijkt verstandiger om de rol van bemiddelaar en probleemoplosser verder te cultiveren. Nederland moet zijn partijtje stevig meeblazen maar niet met een grote stok zwaaiend voor de muziek uit willen lopen. 

Bob van den Bos

Gesprekspartners

Tom de Bruijn, PV/EU 2003-2011, minister van BZ 2021, minister van buitenlandse Handel en O.S. 2021-2022

Ben Bot, PV/EU 1992-2003, minister van BZ 2003-2007

Robert de Groot, PV/EU 2017-heden

Caroline de Gruyter, columniste, schrijfster en EU-correspondente NRC

Marc Peeperkorn, redacteur in Brussel voor de Volkskrant

[1] De zogenoemde Hanze-coalitie bestond uit Nederland, Finland, Denemarken, Zweden, Estland, Letland, Litouwen, Ierland

[2] ‘Percepties van Nederlandse belangenbehartiging in de Europese Unie’, Clingendael Rapport, 2019

[3] Idem