Vereniging van Oud-Parlementariërs

1.    Botsing tussen EU en nationale soevereiniteit en uitvoering

Het vrij personenverkeer in de EU heeft een roerige geschiedenis. Op 14 juni 1985 wordt met het Verdrag van Schengen de aftrap op de kronkelige weg gegeven. Sindsdien zijn over vele jaren 24 lidstaten, met als laatste afgelopen december Kroatië, en vier niet-EU landen tot Schengen toegetreden. Nederland heeft laatstelijk (vooralsnog) een veto gehandhaafd voor Bulgarije en Oostenrijk voor Roemenië. Ierland blijft buiten Schengen. Het VK had ook een opt-out. Schengen regelt het interne personenverkeer, maar bevat ook bepalingen betreffende migranten van buiten en een gemeenschappelijk visumbeleid.  Centraal staat de spraakmakende Dublin regulation van 1986 die in essentie beoogt, dat migranten, die toegelaten worden tot één lidstaat – het land van binnenkomst -, in het vrij verkeer van de Unie worden opgenomen. Een volgende belangrijke stap was de Europese Raad in Tampere, in 1999. Hier formuleerde de Raad prioriteiten voor de ontwikkeling van de interne en externe dimensies van het EU-migratiebeleid op basis van vier pijlers, waaronder een gemeenschappelijk Europees Asiel Systeem en het geleiden van migratiestromen. Door de jaren heen heeft het EHRM  in individuele zaken een jurisprudentie opgebouwd. Sinds het EVRM  via de Conclusies van Tampere in 1999 een relevante plaats verwerft in de EU, doet ook het Hof van Justitie in Luxemburg zich in asiel- en migratiezaken gelden. Het EVRM vindt in het Verdrag van Lissabon zijn tegenpool in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De infrastructuur omvat voorts Frontex (beperkte bevoegdheden), het Common European Asylum System (minimumstandaarden) en het European Agency for Asylum voor advisering en coördinatie. Maar in de botsing van nationale soevereiniteit en de EU trekt de eerste steeds aan het langste eind. Over migratie en asiel spelen emoties hoog op: de aantrekkingskracht van Europa, (beweerde) absorptiecapaciteit van de landen en falende uitvoeringssystemen zowel als discriminatie en xenofobie, maar ook demografie en arbeidsmarkt. Al deze factoren spelen bij beleid en uitvoering door elkaar heen, wat het algemene beeld ernstig vertroebelt en vertrouwen tussen en ín de lidstaten zelf voortdurend op de proef stelt.  In 2016 stelt de Commissie-Juncker radicale hervormingen voor. In 2020 probeert von der Leyen het zonder succes nog eens met een New Pact of Asylum and Migration.

2.    Opeenvolgende stadia van onrust

a.    2015: 1,3 miljoen vluchtelingen; Angela Merkel: Wir schaffen das

Vrij personenverkeer is één van de vier centrale vrijheden in Het Verdrag. De betekenis daarvan voor de Europese integratie is niet betwist. Maar vrijheid binnen de EU-grenzen vereist per definitie gemeenschappelijk extern beleid en die ontbreekt.  In vervolg op een gestage stijging van asielzoekers trad de fragiliteit van het bouwwerk radicaal aan het licht in 2014 en vooral 2015 met een tsunami van 1,3 miljoen vluchtelingen, vooral afkomstig uit Afghanistan en Syrië. We herinneren ons allemaal de dramatische overtochten van de bootvluchtelingen, van wie er 24.000 zijn verdronken. Eenmaal aangeland, trok de onstuitbare karavaan langs meerdere routes naar het noorden. Vooral Duitsland en het VK waren de eindbestemming. EU-regelingen bleken waardeloze stukjes papier. Er was niets voorzien voor een noodtoestand. Elk land ging voor zichzelf. De situatie verschilde van land tot land: geografisch, politieke acceptatie, kwaliteit van douaniers en van de politie, administratieve procedures en protocollen en (beweerd) absorptievermogen. De buitengrens van de Unie was nagenoeg onbeschermd, de opvang in Zuid-Europa – Griekenland en Italië - rammelde, een sterk argument om de Dublin-regel aan de kant te schuiven. Spontaan werden grensbewakingen ingevoerd en diep wantrouwen stond iedere effectieve coördinatie in de weg.
Het was overal vissen in troebel water. In Brussel spraken ministers met meel in hun mond, thuis moesten zij ofwel opboksen tegen hordes populisten of zij dreven het populisme zelf aan. We hebben daar in Nederland ook het nodige van meegekregen, maar wat te denken van Orbán en de Poolse regering! Met haar pathetische uitspraak van 25 augustus 2015 “Wir schaffen das” oogstte Angela Merkel lof en vooral ook kritiek. Duitsland ving (en vangt) ondertussen inderdaad de grootste stroom op. Voor het VK werd de vluchtelingenstroom daarentegen het belangrijkste symbool in de propaganda voor Brexit. In 2016 hield de stroom tot 300.000 vluchtelingen aan, maar werden ook ingrijpende nationale maatregelen tot indamming versterkt. De meest effectieve EU-maatregel dateert van maart 2016: de overeenkomst met Turkije, waarbij Erdogan drie miljoen vluchtelingen voor zijn rekening nam tegen een EU-betaling van €6 miljard. Erdogan rammelt regelmatig de ketenen, maar de overeenkomst is gestand gedaan. Nu komen er ook weer massa’s Syrische vluchtelingen bij.

b.    2016 tot 2021: minder vluchtelingen, blijvende problemen
Emoties over migratie worden in veel landen politiek hoog opgespeeld. Een paar cijfers geven een indruk, over welke grootheden we praten. Op 1 januari 2021 telde de Unie 447 miljoen inwoners. Inclusief het VK, Zwitserland en Noorwegen beliep dit aantal 581 miljoen. Van de bevolking in de Unie bestond 23,7 miljoen uit non-EU citizens, d.i. 5,3%, terwijl 37,5 miljoen inwoners waren geboren buiten de EU, wat neerkomt op 8,4% van de bevolking. Het totále aantal zgn. allochtonen omvat natuurlijk een veel grotere groep, maar die beschikt inmiddels over nationale paspoorten en daar zijn geen concrete gegevens over. In 2021 omvatte de Europese arbeidsmarkt 8.84 miljoen non-EU citizens op een totaal van 189.7 miljoen personen in de leeftijd 20 tot 64, wat neerkomt op 4.7% van het totaal. Werkgelegenheid onder non-EU citizens is ondertussen substantieel lager dan onder autochtonen. De sectoren, waarin men terecht komt, zijn heel herkenbaar: de schoonmaakbranche, zorg, bouw, industrie en transport en de voedselketen. Werkkrachten zijn hard nodig, maar van erkend vluchteling naar betaald werk is een heel moeizaam proces. In professionele beroepen zijn immigranten evident ondervertegenwoordigd met stijgende ongelijkheid als natuurlijk gevolg. Pikant is ook de notie, dat zonder netto immigratie de Europese bevolking in 2019 met meer dan een half miljoen inwoners zou zijn afgenomen.
In 2021 viel in de EU voor 520.00 gevallen een asielbesluit. Slechts in 39% van de gevallen viel de beslissing positief uit. Er werd toen aan rond 275.000 vluchtelingen enigerlei bescherming aangeboden. Mensensmokkelaars zijn rampzalig. Zij dwingen de goedwillenden wurgcontracten af en bieden alle ruimte voor oplichters en profiteurs. Hoeveel migranten belanden uiteindelijk in het illegale circuit? 80%, zoals het de Europese Rekenkamer denkt? Het is niet bekend. Maar van illegaal circuit naar criminaliteit is één stap. Ondertussen blijven er substantiële verschillen tussen landen in toelating en behandeling. Ter Apel staat er notoir slecht op. De situatie op de Griekse eilanden is zeer omstreden. Qua herkomst kwam de meerderheid steevast uit Afghanistan en Syrië, aangevuld met het Midden-Oosten en Afrika. Sinds begin 2021 kwamen er ineens migranten via Belarus. Er ontstond een weaponisation of the refugee crisis, Rusland en Belarus dirigeerden duizenden migranten naar hermetisch gesloten Poolse hekken. De EU steunde de Poolse tegenactie. De situatie werd steeds chaotischer. Wie uiteindelijk de grens wist over te komen, landde hoofdzakelijk in Duitsland. Via overeenkomsten met derde landen en de luchtvaart werd deze toestroom geleidelijk aan ingedamd.

c.    2022: Oekraïne, ongekende vluchtelingenstroom
In 2022 is Oekraïne de klap op de vuurpijl. We zijn weer terug in de 2e wereldoorlog! Rusland haalt niet alleen nationale soevereiniteit onderuit, maar schendt even hard álle bestaand oorlogsrecht, wat resulteerde in een ongekende vluchtelingenstroom. Van de 44 miljoen Oekraïners vluchtten in 2022 bijna 8 miljoen naar het buitenland, en nog eens 8 miljoen binnenslands, in hoofdzaak vrouwen en jongeren. Daarnaast nog tienduizenden – honderdduizenden? - Russen. Twee miljoen Oekraïners vluchtten naar Rusland – familiebanden, Russisch sprekenden, en gedwongen migratie -, meer dan 1,5 miljoen zijn opgenomen in Polen, 1 miljoen in Duitsland, een half miljoen in Tsjechië. Nederland telt 95.000 vluchtelingen, een aantal landen telt er tussen 50 en 100.000, Frankrijk en het VK vallen op met slechts rond 100.000 vluchtelingen, ook Hongarije neemt heel weinig op.
Voor de Oekraïners geldt de EU-richtlijn Tijdelijke Bescherming, die al stamt vanuit de Balkanoorlog. Zij is door directe impact van het Russische geweld pas afgelopen jaar zónder discussie voor het eerst van toepassing verklaard. De richtlijn voorziet in een automatische verblijfsvergunning tot één jaar, tot 3 jaar uit te breiden. Het drama van de Ter Apels van deze wereld blijft de Oekraïners dus vooralsnog bespaard. Maar daarna!? Ondertussen hebben Oekraïners op grond van het EU-Oekraïne Associatieverdrag vrije toegang tot de Europese arbeidsmarkt, wat een enorm verschil maakt met alle anderen. De landen stellen per beroepsgroep vast, welke certificaten of diploma’s vereist zijn. De grote meerderheid van de Oekraïners wil naar huis terugkeren, zodra de kust vrij is. Helaas is over dat tijdstip nu geen zinnig woord te zeggen.

3.    New Pact on Migration and Asylum? Voorlopig alleen onenigheid en onmin

De Commissie Juncker blaast in 2016 hoog van de toren met voorstellen voor een radicale hervorming van het Europese asiel- en migratiestelsel. Deze loopt op niets uit. Von der Leyen neemt in 2020 enig gas terug met haar New Pact on Migration and Asylum. Maar onderhandelingen over dit Pact komen niet van de grond. Vanaf het baanbrekende UN Vluchtelingenverdrag van 1951 is stelselmatig buiten dramatisch stijgende aantallen gerekend. En nu ondervinden we in Europa zelf aan den lijve, hoe gecompliceerd de processen van opvang, rechtsbedeling, begeleiding en inpassing in de maatschappij verlopen. In de EU wordt het gebrek aan politieke wil om gezamenlijk een strategie, beleid en uitvoering te ontwikkelen genadeloos bloot gelegd. Dit maakt effectief optreden een illusie. Aan de buitengrens nemen oplopende spanningen en ongecontroleerde push backs toe; mensensmokkelaars profiteren van de gefragmenteerde aanpak. Emoties over migratie worden in veel lidstaten opportunistisch politiek verzilverd, resulterend in renationalisering en politieke coalities, die een EU-aanpak alleen maar in de weg zitten.
Het voorheen gastvrije Zweden gaat zijn EU-voorzitterschap in met een anti-immigratie gedreven coalitie naar het model van de regering-Meloni in Italië. Denemarken houdt met een streng beleid en een hoge lat zoveel mogelijk mensen buiten de deur. Recent verklaarde Oostenrijk doodleuk, dat alle EU-afspraken, waaronder over opvang in het land waar mensen aankomen (Dublin), niet meer werken en dood zijn. Polen en Hongarije houden de grens dicht. Ook Slovenië sloot de grens. Macron betoogde onlangs in Le Parisien, dat immigratie tot het Franse DNA behoort - hetgeen, net als in ander landen, juist is -. Luide kritiek was zijn deel. Ter Apel is een drama. In België is het niet veel beter. In Zwitserland en Spanje worden immigranten met werk één jaar beschermd, deze periode kan worden verlengd. Spanje probeert het ook met investeringsprojecten in landen van herkomst. In Duitsland is er groeiende weerstand, maar het neemt relatief veel asielzoekers op. Berlijn heeft afgelopen november een nieuw Einwanderungsgesetz afgekondigd waarin veilige toegang van migranten wordt gekoppeld aan vervulling vacatures nú en nog veel meer in de toekomst. Dit tot dusver onbesproken thema van wisselwerking tussen asiel, migratie en arbeidsmarkt speelt overal in Europa.
4.    Breekt Europese Raad de stagnatie? Tot dusver niet.
Ondanks veel wetgevend werk, tal van justitiële uitspraken in individuele zaken en permanente Europese deliberaties wordt implementatie in de lidstaten systematisch gedwarsboomd door nationale politiek en eigen belangen, wantrouwen, en migratie als politiek en populistisch thema. Elk land wil zelf bepalen, wie erin komt en wie niet. Ondertussen loopt illegale migratie weer flink op: over 2022 telde Frontex 330.000 illegale grensoverschrijdingen. Deze opwaartse trend zet door. Met niets doen en nationale dwarsliggerij wordt geen dam opgeworpen tegen mensensmokkel en illegale immigratie met ook kwalijke gevolgen voor allerhande criminaliteit en mogelijk terrorisme, inclusief cyber. Zonder gemeenschappelijke aanpak blijven ook problemen aan de binnengrenzen onoplosbaar en wordt polarisatie tussen en binnen de lidstaten veeleer in de hand gewerkt. Dat raakt aan meer dan alleen migratie.

Op 8 februari heeft de Europese Raad, die hier tot dusver dapper omheen liep, zich eindelijk(!) over het thema gebogen. Het besef, dat meer Europa onontkoombaar is, wordt gedeeld. Het wantrouwen maakt plaats voor onderlinge toenadering, aldus een gewoontegetrouw tevreden Mark Rutte. Dit lijkt een winstpunt. Maar concreet kwam men niet verder dan het (min of meer) voteren van €2,5 miljard voor betere infrastructuur aan een deel van de buitengrens, de zgn. Balkanroute. Maar níéts van daadkracht, vertrouwen en solidariteit die het Pact vereist: forse versterking van de buitengrens en stevige mandatering van Frontex, faire lastenverdeling en spreiding, intensievere samenwerking van politie en justitie, terugkeerregelingen en relaties met landen van herkomst. De topzware agenda voor de ministers van Justitie blijft goed gevuld. De Europese Raad zal er nog een hele dobber aan hebben om op dit prioritaire gebied effectief richting te geven.