Vereniging van Oud-Parlementariërs

De nog ongeschreven wet

In november 2020 dient Tweede Kamerlid Maarten Groothuizen van D66 een wetsvoorstel in met het doel de contacten tussen het Openbaar Ministerie en de minister van Justitie in te perken. Vooral de zogeheten ‘Bijzondere Aanwijzingsbevoegdheid’, die het mogelijk maakt dat de minister het OM opdraagt iemand te vervolgen, moet worden opgeheven. Het bestaan van die bevoegdheid geeft de minister volgens de indiener teveel invloed op het werk van het OM. Bovendien leidt de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid tot een probleem in Europa. Het Europees Hof van Justitie twijfelt hierdoor aan de onafhankelijkheid van het OM en de bevoegdheid tot een Europees arrestatiebevel mag daarom niet naar een Nederlandse Officier van Justitie gaan. Met dit wetsvoorstel probeerde deze voormalig Officier van Justitie een oude wond te dichten, die is blijven gapen sinds het OM een centrale leiding kreeg. 

In haar roman Ongeschreven Wetten (2006) schrijft oud-minister Winnie Sorgdrager (onder het alibi Victor ten Hove) al uitgebreid over de spanning tussen het Ministerie van Justitie en het Openbaar Ministerie. Een nieuw aangestelde directeur-generaal Opsporing en Vervolging beschouwt het OM als een uitvoerende instantie, die onder hem valt. Daar denkt het OM anders over. De landelijke leiding wil direct met de minister communiceren en niet via hem. Als er onder mysterieuze omstandigheden een chloortrein ontploft, wil de Tweede Kamer van de minister weten waarom het zolang duurt voor de daders gevonden worden. De directeur-generaal gaat achter het OM aan en eist snelle antwoorden. De landelijke leiding wijst dat af. Ze zijn druk bezig met het onderzoek en gaan geen halve waarheden verkopen. De DG wijst erop dat de minister hierdoor in de problemen komt, maar voor het OM is een zorgvuldige zoektocht naar de daders belangrijker dan de positie van de minister. In een krantenartikel klagen ‘bronnen binnen het OM’ vervolgens dat het ministerie zich teveel met hun werk bemoeit. De onlangs doorgezette centralisatie van het OM leidt, zo mopperen ze, tot te veel inmenging van de politiek.

De Tweede Kamer dreigt vanwege de trage gang van zaken met een motie van wantrouwen. De DG hoopt dat de motie wordt aangenomen, omdat hij ziet dat de minister niet doorheeft wat er achter de muren van het OM gaande is. Als een krant echter ook over zijn positie gaat schrijven, wordt dat anders. Hij gaat een glaasje drinken met een paar Kamerleden en wordt actief in de wandelgangen. Daarbij verschuift hij zijn verantwoordelijkheden af naar andere ambtenaren, naar de minister en naar het OM. Uiteindelijk moet de goedbedoelende SG het veld ruimen en niet de minister of de smoezende DG. In een interview met de Volkskrant vertelt Sorgdrager dat ze in haar roman de verwondering over de ambtelijke en politieke wereld wilde delen, die ze in haar periode (1994-1998) heeft leren kennen. Vooral over de Ongeschreven Wetten. Omdat het parlement meer geïnteresseerd is in fouten dan in inhoud, leidt dat op het departement tot een afrekencultuur, cynisme en minachting voor het politieke proces. In haar tijd als minister kwam dat terug in de geschetste strijd tussen het departement en het OM. Zij lag daarover in de clinch met de door haarzelf benoemde voorzitter van het College van procureurs-generaal, Arthur Docters van Leeuwen. Wie mocht er eigenlijk beslissen over de activiteiten van het OM, hij of zij?

Een wet wordt geschreven

In 2020 krijgen we de kans de kant van Arthur Docters van Leeuwen te lezen. Hij vertelt daarover in zijn memoires in het hoofdstuk Ik val niet onder het departement.

Docters van Leeuwen werd in 1994 benaderd door een commissie, geleid door Piet Hein Donner (toen voorzitter van de WRR), die advies moest uitbrengen over de gewenste veranderingen in het niet goed functionerende OM. De commissieleden waren voorstander van een centralere aansturing, maar werden het niet eens over de relatie tot de minister van Justitie. Donner zelf vond dat de minister grote afstand moest bewaren, maar de andere leden waren het daar niet mee eens. Kon Docters van Leeuwen hen helpen? Die was op dat moment directeur van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (voorloper van de AIVD) en daar had hij gemerkt dat een minister, die bevelen geeft, kan worden beschuldigd van politieke sturing. Daarom adviseerde hij terughoudendheid van de kant van de minister, zeker bij beslissingen om iemand al dan niet te vervolgen. Niet lang daarna belde minister Sorgdrager hem met de vraag of hij voorzitter wilde worden van het nieuw ingestelde College van Procureurs-Generaal. Uiteraard peilde hij haar opvatting over de gewenste terughoudendheid van de minister. Daar had ze geen moeite mee, dus de benoeming kon doorgaan.

Al snel na zijn aanstelling bleek Docters van Leeuwen anders te denken over zijn rol dan de top van het departement. De Secretaris-Generaal vroeg hem lid te worden van de Bestuursraad, maar dat vond hij niet passend. Wel ging hij aanzitten als ‘gast’, om te horen wat er zoal speelde. Tot zijn onaangename verrassing bleek Sorgdrager meer te luisteren naar de mening van haar topambtenaren dan naar hem. De minister moest het OM volgens haar wel degelijk aanwijzingen kunnen geven om wel of niet te vervolgen en hoofdlijnen te dicteren voor het requisitoir. Sorgdrager stuurde een brief naar de Tweede Kamer waarin ze die opvatting weergaf. “De ministeriële bevoegdheden jegens het OM zijn in beginsel onbeperkt.” Dat leidde tot een boze reactie vanuit het OM (de ‘Domburgbrief’) waarin de minister gevraagd werd dit standpunt te heroverwegen. “Uit oogpunt van rechtsstatelijkheid kan die afstand niet afhankelijk zijn van politieke opportuniteit”. Ook Docters van Leeuwen vond die insteek van Sorgdrager funest voor de positie van het OM.  Als een officier van justitie uitlegt dat hij is gaan vervolgen omdat het moest van de minister, zien rechters die aanklager alleen nog als een ambtenaar van het ministerie van Justitie. 

Uiteindelijk worden Docters van Leeuwen en Sorgdrager het toch eens. Als het OM iemand niet wil vervolgen, maar de minister wel, dan kan de minister daartoe een Aanwijzing geven. Andersom, als het OM iemand wil vervolgen, maar de minister is daarop tegen, dan moet dat ook af te leiden zijn uit een officiële Aanwijzing. Deze Aanwijzingen moet worden gemeld in een brief aan de Tweede Kamer. Langs die weg ligt de verantwoordelijkheid onomwonden bij de minister en dat is dan duidelijk voor de rechter. Die afspraak is in 1998 terechtgekomen in de nieuwe Wet op de Rechterlijke Organisatie (artikelen 127 tot en met 131). Een door Sorgdrager geschreven wet.

Maar toch …

Vijfentwintig jaar later blijkt dat de minister van Justitie nog nooit zo’n aanwijzing heeft gegeven. Toch dient een partijgenoot van Winnie Sorgdrager dan het wetsvoorstel in om de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid in te trekken. Maarten Groothuizen verlaat niet lang daarna het parlement om terug te keren naar zijn oude stek, het OM. Het werk aan zijn wetsvoorstel wordt overgenomen door Kamerlid Joost Sneller. In de adviesronde krijgt hij positieve reacties van de rechterlijke macht (Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak) en de advocatuur (Nederlandse Orde van Advocaten). De Raad van State is kritischer en vraagt om meer aandacht voor constitutionele gezichtspunten. En wat zegt de werkgever van indiener Groothuizen? Niet doen! Het College van Procureurs-Generaal wil niet verhelen dat het bestaan van de bijzondere aanwijzingsbevoegdheid tot ongemakken kan leiden. Dat de initiatiefnemer op zoek gaat naar methoden om die ongemakken vinden ze best begrijpelijk en te prijzen. Maar toch … stel dat over een geruchtmakende strafzaak discussie gevoerd gaat worden in het parlement, wie moet dan het woord voeren? Moet de minister dan zeggen ‘ik weet er niets van af en ik ga er ook niet over’, om vervolgens terug te wandelen naar het departement? Gaat het parlement dan de voorzitter van het College ondervragen, die in feite tot de uitvoerende macht behoort? Het OM snapt ook dat de initiatiefnemer het op de loer liggende wantrouwen jegens het OM wil minimaliseren, maar denkt hij heus dat de Tweede Kamer een interessante strafzaak met rust zal laten? Welnee, want dan zullen er via politieke wegen allerlei zoektochten plaatsvinden, die de strafzaak alleen maar kunnen ontwrichten. Vrij vertaald vindt de leiding van het OM het juist wel prettig dat in moeilijke situaties de minister de politieke klappen op kan vangen.

Het wordt nog opletten hoe de nieuwe voorzitter van het College van Procureurs-Generaal, de veelbesproken Rinus Otten, hiermee om zal gaan. Bij zijn entree liet hij in elk geval al weten dat hij zelf verantwoording zal afleggen, aan de burgerij, in een jaarlijkse ‘Staat-van-het-OM-dag’. Daar is de minister dan niet meer voor nodig.