Vereniging van Oud-Parlementariërs

Nu er na de verkiezingen in november weer een kabinetsformatie voor de deur staat, lijkt het goed stil te staan bij enkele staatsrechtelijke aspecten die naar aanleiding van de verkenning van 2021 naar voren kwamen. Al in het prille begin van die verkenning vond een ernstige ontsporing plaats toen in een ambtelijke bespreekpuntennotitie, die de verkenners nog niet eens hadden kunnen lezen, bleek te staan: ‘Positie Omtzigt, functie elders.’

Omdat er ook na de formatie nog steeds onduidelijkheid bleef bestaan over de vraag wie wat had gesuggereerd over een toekomstige positie van het op de CDA-lijst met overmacht rechtstreeks gekozen Kamerlid en Nieuwsuur op 10 juni 2023 de kwestie opnieuw in de publiciteit bracht, wat op 3 juli opnieuw leidde tot het horen van de verkenners en oud-Kamervoorzitter Khadija Arib, waren er Kamerleden en commentatoren, onder wie de politiek duider van de NOS Arjen Noorlander, die met grote stelligheid lieten weten dat Mark Rutte als minister-president politiek verantwoordelijk zou zijn voor de gehele kabinetsformatie en daarom ook verantwoording moest afleggen voor de handelwijze van de verkenners. Bij een eventuele enquête zou ook hij onder ede moeten worden gehoord. Het lijkt nu allemaal aan actualiteit te hebben ingeboet, maar hoe zit het met de beweerde politieke verantwoordelijkheid van een minister-president voor de kabinetsformatie?

De staatsrechtelijke doctrine van de politieke verantwoordelijkheid van de minister-president voor het gehele verloop van kabinetsformaties, inclusief alle mislukte fasen daarvan, dateert uit de tijd dat het staatshoofd informateurs en formateurs aanzocht en de onschendbaarheid van de koning vereiste dat een minister de politieke verantwoordelijkheid voor deze aanwijzingen draagt. Die minister was de (uiteindelijke) minister-president, die over alle fasen die aan het gevormde kabinet waren voorafgegaan, verantwoording aan de Tweede Kamer kon afleggen. Deze doctrine had iets geforceerds, zeker in de gevallen dat aan de uiteindelijke kabinetsformatie mislukte informatierondes waren voorafgegaan met andere partijen dan de uiteindelijke coalitiepartijen. Maar de onschendbaarheid van de koning eist nu eenmaal een verantwoordelijke minister, ook al oogt deze verantwoordelijkheid-zonder-betrokkenheid voor een mislukte informatie als een verlegenheidsoplossing. 

Maar het vorenstaande is verleden tijd, want in 2012 heeft de Tweede Kamer door een wijziging van haar Reglement van orde de bevoegdheid tot aanwijzing van informateurs en formateurs aan zich getrokken. Sindsdien zoekt niet langer het staatshoofd informateurs en formateurs aan, de Tweede Kamer benoemt hen. Voorafgaande aan een benoeming liet de koning zich adviseren door de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer en door de vicepresident van de Raad van State. Vervolgens kregen alle fractievoorzitters de gelegenheid hun opvatting over de verkiezingsuitslag en de consequenties daarvan voor een te vormen kabinet kenbaar te maken en toe te lichten. Tweede Kamervoorzitter Gerdi Verbeet besloot in 2012 de Kamer eerst te laten voorlichten door een of meer verkenners, ook te benoemen door de Kamer.

Nu niet de koning (met ministeriële dekking achteraf) benoemt, maar de Tweede Kamer verkenners en vervolgens informateurs en formateurs benoemt, is er geen enkele reden meer om de verantwoordelijkheid daarvoor bij een ander te leggen dan degene die deze door het nemen van een besluit zelf heeft genomen Er is ook geen enkele reden waarom de Kamer deze verantwoordelijkheid voor de eigen beslissing niet kan en moet dragen. De Kamer is immers niet onschendbaar. De Grondwet verklaart uitsluitend de koning onschendbaar en de ministers verantwoordelijk. De Tweede Kamer kan dan ook door de regering worden ontbonden en door haar aangenomen wetsvoorstellen kunnen door de Eerste Kamer worden verworpen. 

Er is ook geen andere reden de verantwoordelijkheid voor verkenners of (in)formateurs bij de minister-president te leggen. Al veel langer dan sinds 2012 kent het Reglement van orde van de Tweede Kamer de mogelijkheid (in)formateurs uit te nodigen om over het verloop van de kabinets(in)formatie inlichtingen te verschaffen. Deze bevoegdheid bestond al ten tijde dat (in)formateurs door het onschendbare staatshoofd werden benoemd.

Er speelt nog een kwestie. De melding ‘Positie Omtzigt Functie elders’ was volstrekt ongepast. Dat staat buiten kijf. Maar een gedachtewisseling over zijn positie ook? De formatie van het eerste kabinet-Van Agt (Van Agt/Wiegel) leert ons een en ander. Zo bleek toen dat onderling vertrouwen tussen de onderhandelaars kan leiden tot het ontwerpen van een regeerakkoord inclusief zetelverdeling in recordtempo. Maar werd er ook voldoende aandacht besteed aan de stabiliteit van de parlementaire steun voor het voorgenomen beleid? Met 49 zetels voor het CDA en 28 voor de VVD was het totaal van 77 voldoende. Maar hoe zeker waren die 49 CDA-stemmen? Zes leden wezen het regeerakkoord met de VVD af, maar legden zich wel neer bij het besluit van de meerderheid het akkoord te steunen. In de laatste fase van de informatie moesten informateur Van der Grinten en de onderhandelaars Van Agt en Wiegel zich buigen over de stabiliteit van de meerderheid. Als er dissidente CDA-fractieleden zouden zijn, zou er met te verwachten steun van de Protestants-Christelijke partijen toch nog wel een meerderheid zijn, zo luidde de redenering.

De werkelijkheid bleek anders. De achtereenvolgende voorzitters van de CDA-fractie gaven de voorkeur aan eenheid in de fractie. En zo werden de in Bestek ’81 voorgestelde maatregelen om begrotingstekorten en staatsschuld te verminderen en werkgelegenheid te bevorderen steeds meer afgezwakt om te voldoen aan de eisen van de inmiddels uitgebreide groep van de zich loyalisten noemende tegenstanders van de coalitie met de VVD. Mede daardoor liepen begrotingstekort, staatsschuld en structurele werkloosheid steeds verder op om na het verloren jaar van de kabinetten-Van Agt II en III recordhoogten te bereiken. Bespiegelingen over de stabiliteit van de meerderheid zijn dus geboden, zeker bij kleine marges en het toegenomen risico van afsplitsingen.

Door de versnippering in beide Kamers kon in 2021 een meerderheidscoalitie alleen worden gevormd door vier of meer partijen. Omtzigt had in de vorige CDA-fractie een bijzondere positie ingenomen, was met overvloed van stemmen rechtstreeks verkozen, maar zat overwerkt thuis. De vragen of hij na zijn herstel al dan niet als Kamerlid zou terugkeren en zich bij terugkeer wel of niet zou aansluiten bij de CDA-fractie, waren voor de bepaling van de omvang van de CDA-fractie relevant. De tijd heeft dan ook geleerd dat de CDA-fractie uit 14 leden bestaat en niet uit 15 die op de CDA-lijsten zijn verkozen.