De stikstofcrisis
De stikstofcrisis
Hoe provincies worden opgezadeld met de uitvoering en ander decentraal ongerief
Zal het de provincies lukken om als verlengstuk van het kabinet zoveel boeren uit te kopen dat de stikstofdoelen worden gehaald? Ze zullen hun best doen, maar laten we eerlijk zijn: de opgave is groot en de positie van provincies is niet sterk genoeg. De mislukking ligt op de loer. Hoe zijn we in dit scenario beland?
Hoewel een crisis een piekgebeurtenis is en de problematiek van een overmaat aan stikstof al vele jaren speelt, is bijna iedereen het crisis gaan noemen. Dat woord is gaandeweg veranderd in: we weten het ook niet meer hoe we de kwestie kunnen oplossen zonder dat allerlei mensen op hun achterste benen staan. Hoe dan ook, overheden zitten met de stikstofuitstoot in hun maag. Omdat al jarenlang de uitstoot veel te hoog is en rechters hebben geconcludeerd dat belangrijke bouwprojecten niet kunnen doorgaan en de natuur onaanvaardbaar wordt belast, is het de vraag: hoe verlagen we die uitstoot?
De grootste bijdrage moet geleverd worden door de agrarische sector en dat hebben we geweten! Kom niet aan onze boeren, want dan gaan die de weg op om te blokkeren, trekken op naar het Malieveld om te protesteren, en er zijn er zelfs die ministers en andere politici intimideren door voor hun woning te protesteren of via de sociale media bedreigingen te uiten.
De politiek, het kabinet, men komt er niet uit, door de tegenstellingen die nu eenmaal normaal zijn in een democratie. Sommige partijen willen dat het probleem wordt opgelost en hekelen de te grote veestapel, andere stellen zich voluit of met meel in de mond achter de belangen van de boeren. Als we dat meemaken, is de roep om Johan Remkes in te schakelen snel aanwezig. (Waarom is Jan Peter Balkenende minister van Staat geworden? De keuze voor Johan Remkes lag toch meer voor de hand? Of komt dat binnenkort?)
Hoe kwamen de provincies in beeld?
Honderden, misschien duizenden boeren moeten ophouden met het houden van varkens of kippen. Dan hebben we het over boerenbedrijven die vaak de afgelopen jaren grote investeringen hebben gedaan en juist daardoor grote vervuilers zijn geworden. Stoppen doen die boeren niet vanzelf. Ze houden van hun bedrijf, dat generaties lang is opgebouwd, terwijl de RABO aan de zilveren koorden trekt. Stoppen kost veel geld, en dus moeten de boeren worden overgehaald of gedwongen. Het kabinet heeft door dat er veel moet gebeuren om een noodzakelijke omslag te maken, maar hoe breng je dat concreet tot uitvoering? Daarmee kwamen de provincies in beeld. In de afgelopen jaren, na het rapport van de Commissie Remkes met de titel ‘Niet alles kan overal’, gingen de provincies aan de slag, met een pot met geld uit Rijksmiddelen om boeren uit te kopen. Dat beleid was weinig succesvol. Het beleid dreigde vast te lopen, het ging rommelen in de coalitie, de boeren zorgden voor een grimmige zomer, dus Remkes weer aan de slag. Weer een advies, ‘Wat wel kan’, en bezweringsformules van alle kanten. Gaat dat werken? Laten we de gang van zaken nader onder de loep nemen.
In het rapport ‘Niet alles kan overal’ lezen we: “Voor de verlaging van NH3-emissies (voornamelijk landbouw) staat gedifferentieerd, gebiedspecifiek maatwerk centraal, vanwege de meer directe relatie tussen emissie en depositie. Het Adviescollege kiest daarbij voor gebiedspecifiek maatwerk waarbij een nationale doelstelling geldt van minimaal 50% reductie van binnenlandse NH3-emissies in 2030 (t.o.v. 2019). Het Rijk vertaalt de doelstelling van 50% naar een opgave per provincie. In de ene provincie zal meer nodig zijn dan in de andere. Het is aan de provincies om de opgelegde doelstelling via gebiedspecifiek maatwerk te vertalen naar doelstellingen voor gebieden, op basis van de actuele stikstofbelasting in het desbetreffende gebied, en de opgave om de depositie van stikstof op de natuur onder de kritische grens te brengen. Dit betekent dat de opgave van 50% reductie van NH3-emissies in gedifferentieerde opgaven per provincie, in de vorm van regionale stikstofemissieplafonds wordt toebedeeld.”
De provincies kregen van het kabinet elk een pot met geld mee en een schouderklop om de reductie voor elkaar te krijgen. Niet overal waren de boeren er blij mee. Het protest zwol aan, in sommige provincies rukten die op naar het Provinciehuis en iconisch is de foto van een trekker die in Groningen de deur van het Provinciehuis ramde.
Sommige provinciebesturen maakten een terugtrekkende beweging toen ze belaagd werden door de boeren. Vooral provincies met een hoog aandeel CDA en VVD in de colleges van Gedeputeerde Staten. Hoe dan ook was de voortgang mondjesmaat. Al met al lukte het in een paar jaar tijd om over de hele linie enkele tientallen boeren te bewegen tot bedrijfsbeëindiging. Zo werd het steeds meer acuut om resultaten te boeken. Het kabinet scherpte de noodzaak tot handelen aan, het kon niet anders. Na felle boerenprotesten, ondersteund door partijen en groepen die electorale winst roken of wantrouwen in de overheid willen stimuleren, werd Johan Remkes gevraagd oplossingen te bieden en vooral om de gepolariseerde en verzuurde verhoudingen te verbeteren. Het gesprek aan te gaan met alle betrokkenen en dat resulteerde in ‘Wat wel kan’. Het kabinet kreeg een veeg uit de pan, er werd grote spijt betuigd zoals over een verwarrend kaartje, maar de doelen bleven overeind en in de nasleep werden wat scherpe randen weggenomen zoals het jaar waarin de klus geklaard moet zijn. De uitvoering bleef bij de provincies, om met een flinke pot geld boeren uit te kopen. Ze mogen 20% meer bieden dan de bedrijfswaarde, wat overigens ongeveer net zo veel is als een toe te kennen bedrag bij onteigening.
Provincies als het nieuwer panacee?
Van provincies wordt nog veel meer verwacht dan dat ze de agrarische sector weten te bewegen tot sanering. Zo sloot minister Hugo de Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening een convenant met de provincies over hoe in nog geen tien jaar bijna een miljoen woningen gebouwd moeten worden. Opnieuw een afspraak die vooral een schouderklop betekende, want provincies hebben geen enkel instrument om zelfs maar het tot stand komen van één woning mogelijk te maken. Het maakt het niet beter dat ook de minister weinig instrumenten heeft en zich wentelt in een papieren werkelijkheid vol wensdenken.
Ook bij het opvangen van vluchtelingen en het huisvesten van statushouders is de blik gericht op de provincies. Het is immers zo gemakkelijk om een landelijke taakstelling op te delen in twaalf provinciale taakstellingen en dan te hopen dat de provinciebestuurders wel een afspraak weten te maken met de lokale bestuurders. Ook in dit geval moet overreding de sleutel zijn, want in ons bestuurlijk systeem schrikt men af van aanwijzingen en bestuursdwang. Bij de VVD laat men met een vroom gezicht weten dat dit niet liberaal zou zijn (alsof niet elke wet een vorm van dwang inhoudt), maar ik vrees dat de alom vertegenwoordigde VVD in de colleges van GS en B&W vooral huiverig is om de confrontatie met de bevolking aan te gaan. En in andere partijen hebben ze daar ook last van.
Waarom pakken provincies dit soort taken op, terwijl de kans dat ze succes boeken heel klein is? Jaren geleden schreef Klaartje Peters een boek over de Het opgeblazen bestuur (2007), over de neiging van provincies om zich te bewijzen met taken die boven hun macht lagen. Ik ben bang dat er nog weinig veranderd is. Men wil zo graag laten zien dat provincies belangrijke problemen kunnen oplossen. Bijna altijd gaat dat fout. Daar ligt nu eenmaal de kracht van provincies niet. Helaas groeien sommige problemen ook het Rijk boven het hoofd, dus ministers zijn maar wat blij als provincies (of gemeenten) zich aandienen om de schouders er onder te zetten. Misschien lukt het op die manier, en als het niet lukt: dan is een ander dan het Rijk de zondebok.
Decentralisatie?
Met al die pogingen om de uitvoering van landelijk beleid door te schuiven naar nevenoverheden (de provincies, de gemeenten, soms de waterschappen), vaak onder het mom van decentralisatie, doet zich de vraag voor: hoe ziet het Rijk deze nevenoverheden? Wat betekent het als men de term ‘decentralisatie’ in de mond neemt? Die discussie is er al decennia, maar met het falen van Rijksbeleid of de wens tot bezuinigen, is de aandacht voor het doorschuiven naar nevenoverheden in de afgelopen tien jaar sterk gegroeid. Wanneer kunnen we spreken van decentralisatie? Het eenvoudige antwoord is dat als gemeenten of provincies een taak of bevoegdheid krijgen toebedeeld of toegewezen die tot dan werd vervuld op een “hoger” overheidsniveau, er sprake is van decentralisatie. Als het echter alleen gaat om de uitvoering van een taak, met allerlei uitvoeringsvoorschriften en weinig of geen vrijheid van het bepalen van beleid en prioriteit, kun je daar vraagtekens bij zetten. Daarom kun je spreken van “echte decentralisatie” als er vrijheid van opereren bestaat bij het bepalen of een taak wel of niet wordt opgepakt, dan wel dat in financiële zin een zekere vrijheid van handelen bestaat, dan wel dat het beleid kan worden bepaald of in ieder geval de prioriteiten. Als alleen de uitvoering wordt toegewezen, dan kun je hooguit spreken van decentrale uitvoering en zou het beter zijn te spreken van gedeconcentreerde uitvoering.
Kunnen de provincies de opgave aan?
Als het om de uitvoering van het stikstofbeleid gaat, worden de provincies te hulp geroepen, maar van decentralisatie is geen sprake. De provincies kunnen immers niet het beleid bepalen in hun territoir, moeten het doen met de pot geld die het Rijk geeft en hebben weinig mogelijkheden om onwillige gesprekspartners te dwingen. Kijk je naar het afbreukrisico, de kans dat een provincie de taakstelling niet voor elkaar krijgt, dan kun je rustig spreken van een koekoeksei. De opgave is zo groot en de bereidwilligheid van de boeren om zich te laten uitkopen zo gering, dat zelfs een ras-optimist niet mag verwachten dat welke provincie dan ook het zal lukken om de afspraken met het Rijk na te komen. Terwijl het aanzien van provincies gaandeweg aan het verbeteren was, kan dit een flinke klap betekenen. Als ook op andere terreinen, zoals de bouw van een miljoen woningen, het niet lukt om voldoende resultaat te halen, komen provincies in een moeilijk parket. Zoals Jaap Smit, Commissaris van de Koning in Zuid-Holland en voorzitter van het IPO het zei: de provincies zullen moeten leveren, dat hebben we beloofd en dat wordt van ons verwacht. Als dat niet lukt, hebben de provincies een groot probleem.
En de problemen waar het om gaat, zijn dan ook niet opgelost.
Arie de Jong, was niet alleen lid van de Tweede Kamer, maar ook 15 jaar lid van Provinciale Staten van Zuid-Holland (en enige tijd gedeputeerde) en was een aantal jaren werkzaam bij de provincie Utrecht als programmamanager van Agenda 2010 en hoofd van de staf.
