Vereniging van Oud-Parlementariërs

Rechtsgemeenschap krijgt gezicht in het Verdrag van Maastricht

Het VK tekende dan ook meteen reserves aan bij dit nieuwe hoofdstuk, later gevolgd door opt-outs. Er kwam een Ministerraad voor Justitie en Binnenlandse Zaken, de JBZ-Raad. Nieuwe beleidsterreinen werden ontgonnen, die dicht aanliggen tegen het heikele punt van nationale soevereiniteit en die dus om eindeloos overleg vragen. Grote sprongen voorwaarts zijn gemaakt met het Verdrag van Schengen en met de politie- en veiligheidssamenwerking. De rechtsbasis voor tal juridische thema’s is nog robuuster geworden in het Verdrag van Lissabon, 2009. In de strategie van DG Justice (Reynders) en DG Home Affairs (Johansson) komen Europese waarden het meest tot gelding, zie alleen al de conflictueuze situatie rond de rule of law. Maar een veel breder panorama van wet- en regelgeving is aan de orde, die vaak de nodige tegendruk van de lidstaten oproept.

De EGKS (1952) en de EEG (1957) zijn van meet af aan geconcipieerd als een rechtsgemeenschap. Het Europees Hof van Justitie was daarvan de eerste en belangrijkste expressie. De meeste mensen staan er nauwelijks bij stil, maar zonder het Hof zouden tal van EU-rechtsregels, verordeningen en richtlijnen een dode letter zijn gebleven. De betekenis van het Hof met zijn juridisch afdwingbaar kader in kwesties, die het ter beoordeling krijgt voorgelegd, kan nauwelijks worden overschat in een economisch en cultureel zó gevarieerde gemeenschap van 27 lidstaten. Het Hof in Luxemburg geeft zo mede richting aan de ontwikkeling van de Unie en is door zijn uitspraken en interpretaties permanent rechtscheppend bezig. De beleidsterreinen Justitie en Binnenlandse zaken zijn verdragsmatig geleidelijk de EU binnengekomen.

De eerste bemoeienis van nationale justitiële autoriteiten met de Gemeenschap startte met een ambtelijk netwerk van Justitie en Binnenlandse zaken in december 1975. Het was een vrucht van terroristische aanslagen in de jaren zeventig, vooral het gijzelingsdrama tijdens de Olympische Spelen van 1972 in München. Daar begon de Europese strijd tegen terrorisme. De coördinatie van terrorismebestrijding leidde geleidelijk tot intensievere grensoverschrijdende politiesamenwerking. Parallel hieraan werd ook gewerkt aan intensivering van samenwerking van rechterlijke instanties. Maar de echte doorbraak was het Verdrag van Maastricht met een pijler Justitie en Binnenlandse Zaken.

Indrukwekkende verbreding van actieterrein, Verdrag van Lissabon

In het juridisch domein springen contracten- en ondernemingsrecht (faillissementsrecht, fusies, intellectuele eigendom) en de wederzijdse erkenning van civielrechtelijke uitspraken eruit. Daarnaast personen- en familierecht en erfrecht, en consumentenrecht. Sinds recent staan ook de omvattende en ingrijpende gevolgen van de digitalisering en AI op de agenda. Strafrechtelijke samenwerking komt uitvoerig aan bod via afspraken inzake detentie, eerlijke procesgang, processtukken, bewijsstukken en data-uitwisseling. De ontwikkeling van de rechtsstatelijkheid, rule of law, wordt nauw gevolgd. Het onderdeel Veiligheid (bescherming van de burger!) omvat regels en controle aan de buitengrenzen van de Unie, Frontex, bestrijding van terrorisme, misdaad, cyber, geweldpleging, drugshandel en internationale fraude, de oprichting van een Europese politiedienst (Europol) en intensieve informatieverschaffing tussen de nationale diensten, bestrijding van illegale immigratie en een Europees visa- en asielbeleid. De Verdragen van Amsterdam (1997) en Nice (2000) voeren verdere voorzieningen in, waaronder een intensivering van de samenwerking tussen justitiële en politiediensten en een gekwalificeerde meerderheid die wordt ingevoerd. Het sluitstuk is het Verdrag van Lissabon, 2009, dat in Titel V Vrijheid, veiligheid en recht, art. 67 tot 89, een afgerond kader omvat voor het geheel aan doelstellingen, bepalingen en justitiële en politiediensten, zoals Eurojust en Europol, die beide in Den Haag zijn gevestigd. Alle kaderbepalingen, die de basis vormen voor richtlijnen en verdere uitvoeringsregelingen, zijn integraal in het Verdrag opgenomen, zo ook het fameuze Handvest van Grondrechten. Inmiddels is – tegen langdurig verzet van Den Haag in - ook het Europees OM van start gegaan. Er staan nu al tal van onderzoeken op de rol.

Schengen staat centraal. Het vrij verkeer van personen bleef lang onbesproken. Eerst in 1985 kwam een Verdrag voor vrij personenverkeer tot stand tussen Frankrijk, Duitsland, Nederland, België en Luxemburg. Te beginnen met Spanje en Portugal in 1995 zijn geleidelijk 22 lidstaten toegetreden. Alleen Cyprus, Kroatië, Bulgarije, Roemenië en Ierland ontbreken nog. Een beperkte groep, waaronder Nederland, blokkeert nog steeds toetreding van Bulgarije, Roemenië en Kroatië. Het VK bleef principieel buiten staan. Ook Ierland. Daarentegen zijn Zwitserland, Noorwegen, IJsland en Liechtenstein wel lid, samen dus 26 landen. Het vrij verkeer vereist onderlinge afstemming en administratieve samenwerking op tal van onderdelen tussen de justitiële en politiële autoriteiten met nadere uitwerking in de Uitvoeringsovereenkomst Schengen van 1990 op basis waarvan talloze uitvoeringsregelingen tot stand zijn gekomen. Toezicht op implementatie wordt sinds 2005 gewaarborgd door het Schengen Informatiesysteem. Ook ‘Schengen’ is integraal in het Verdrag van Lissabon opgenomen.

Voor al deze onderwerpen is de Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ Raad) bevoegd. Deze komt tweemaal per jaar bijeen. Eenmaal per jaar is er een Informele Raad in het land van het Voorzitterschap, dat eigener beweging onderwerpen kan aankaarten. Zo heeft Nederland tijdens zijn voorzitterschap in 2016 ‘geweld tegen vrouwen’ geagendeerd. Het proces van totstandkoming van EU-richtlijnen tot nationale regelgeving verloopt langs de geijkte banen. In Den Haag is de parlementaire commissie Justitie en Veiligheid bevoegd. Andere commissies zijn -afhankelijk van het onderwerp- mede betrokken. Nederland heeft ook in deze materie steeds bij de kopgroep heeft behoord.

Schengen: Vluchtelingencrisis en Corona

Het vrij verkeer (Schengen) dreigde te bezwijken onder de migratie- en vluchtelingencrisis en COVID-19, waarop de Unie totaal niet was voorbereid en niet was geëquipeerd. Om te beginnen deed de stroom van 1,3 miljoen vluchtelingen in 2015 de Unie op haar grondvesten trillen. Velen stierven de verdrinkingsdood tijdens de overtocht. In de Unie raakte alle discipline zoek. Brussel verloor het initiatief. Op de golven van de onhoudbare toestroom van mensen en de publiciteit en populisme bleken rationele politieke beslissingen en onderhandelingen onmogelijk. Eigenbelang dwong in een aantal gevallen tot totale sluiting van de grenzen met voorbijgaan aan de Dublin Overeenkomst, die een ordelijke behandeling van asielaanvragen in de frontlijnstaten voorzag voor het hele Schengengebied. Door onderling wantrouwen, administratieve onmacht en politiek opportunisme kwam daar dus niets meer van terecht. Ook in Duitsland voelde men de dreiging overspoeld te worden. Bondskanselier Merkel moest al snel haar uitspraak Wir schaffen das! ongedaan maken. Europa was hard op het feit gedrukt dat het zijn buitengrenzen volstrekt onvoldoende bewaakte. Er werd besloten tot een aanzienlijke versterking van Frontex, terwijl een overeenkomst met Turkije tegen betaling van €6 miljard de toevloed van vluchtelingen indamt. Dat contract loopt af en moet worden vernieuwd. De grensbewaking blijft op problemen stuiten, terwijl een Europees toelatingsbeleid –Migration Pact– door politieke verdeeldheid nauwelijks bespreekbaar is. Daar kan de JBZ Raad weinig aan doen. Maar Schengen overleeft!

In het vroege voorjaar 2020 leidde de uitbraak van COVID-19, onder meer als gevolg van het ontbreken van een EU-gezondheidsbeleid, al heel snel tot de sluiting van de binnengrenzen: ook hier ieder voor zich. De Commissie deed haar uiterste best om het internationale verkeer overeind te houden, maar van coördinatie kwam geruime tijd niet veel terecht. Geleidelijk kwam de coördinatie tussen de nationale autoriteiten en de Commissie beter op gang, maar de lidstaten hielden de regie stevig in eigen handen, ook ten aanzien van het vrij verkeer. Ook in dit geval bleek de Unie aanvankelijk totaal onvoorbereid en machteloos.  Maar gaandeweg heeft zich de waarde van de Unie in het proces van onderlinge afstemming van beleid en maatregelen wel degelijk bewezen. Inmiddels keren ‘normale tijden’ geleidelijk terug, ook al blijft er zorg voor nieuwe uitbraken en de onvoorspelbaarheid vanuit derde landen. De Unie is hier nog niet vanaf. De roep om een Gezondheidsunie neemt toe. De uitwerking van voorzieningen zal in ieder geval ook nauwe betrokkenheid van de JBZ Raad vereisen. En ook nu overleeft Schengen!

Focus op rechtszekerheid en veiligheid van de burger

De overige thema’s onder JBZ vallen misschien wat minder in het oog, maar zij zijn even wezenlijk zowel voor de veiligheid van de burger als voor de rechtsstaat. We zien hier een interessant nieuw verschijnsel. In het verleden hadden economie en welvaartsgroei in de EU steeds de meeste, zo niet exclusieve, aandacht in de media en de publieke opinie. Maar er is een verschuiving, juridische zekerheden en de veiligheid van de burger staan veel meer centraal. Steeds vaker horen we mensen van de Unie verwachten, dat zij juist op deze gebieden ‘levert’. Volkomen begrijpelijk, want als gevolg van de mobiliteit en internationaal verkeer treden thema’s, die in de publieke opinie zeer gevoelig liggen, steeds meer op de voorgrond, hieronder terrorisme, drugshandel (zie ook Nederland narcostaat), nietsontziende internationale criminaliteit in al haar facetten, cyber, corruptie, witwaspraktijken, fraude, geweldpleging, mensensmokkel, slachtofferhulp, kwetsbare ouderen etc. Nationale politie- en veiligheidsdiensten zijn hier individueel niet (meer) tegen opgewassen. Een goed functionerend Europees netwerk van gedeelde informatie en afstemming in nauwe samenwerking met Europol is dan ook een eis van de eerste orde. Mobiliteit onderstreept ook de urgentie van afspraken met derde landen via de zgn. derde-landen akkoorden, die voorheen alleen over economische samenwerking handelden. Speciale aandacht gaat dan natuurlijk uit naar (potentiële) oorlogsgebieden, zoals Afghanistan, het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Europa zal effectief moeten gaan anticiperen op nieuwe explosies vluchtelingen. Migratie als verraderlijk binnenlands-politiek thema blijft bij uitstek de potentiële splijtzwam in de EU. Angst en afkeer creëren met de roep om bescherming en kruistochten tegen de Islam behoren overal tot de meest gewilde populistische thema’s.

Verhoogde alertheid vereist!

De rechtsstaat en het Hof in Luxemburg zijn iconen van de éne juridische ruimte, de grondslag en het cement, die de Unie samenhouden. Het Hof bleek een majeure steen des aanstoots voor de Britten en zij vertrokken. De Poolse bom onder de Europese rechtsorde vereist insgelijks een krachtig weerwoord (op 25 oktober jl. heeft de Europese Raad van Rechterlijke Machten de Poolse Raad de deur gewezen). De JBZ Raad is aan zet met de rechtsstaat en een aantal andere wezenlijke aspecten. Het hele gebouw berust op legitimiteit, vertrouwen en gedeelde waarden. Het is een hels karwei om juridische culturen, visies en praktijken onder een EU-noemer te brengen. EU wet- en regelgeving stellen kaders in de diverse sectoren, Europese en nationale rechterlijke uitspraken en rechtspleging in de lidstaten en een proces van onderop van wederzijdse beïnvloeding, verdiepen het proces. Politie- en justitie-samenwerking zijn wezenlijk voor de veiligheid. Veel speelt zich onder de radar af. Al deze aspecten inzake vrijheid, veiligheid en recht in Europa vragen om meer openbaarheid via de media en publieke rekenschap van de bewindslieden van Justitie en Veiligheid. Zij raken immers direct de levenssfeer en de zorgen van burgers. Dit is geen ver-van-mijn-bed show. En Europa ‘levert’